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農業(yè)、國土、物流、科研……近年來，我國無人駕駛航空器產業(yè)快速發(fā)展，應用場景日漸廣泛。日前，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）正式公布，將于2024年1月1日起實施。作為我國無人駕駛航空器領域的首部專門行政法規(guī)，《條例》為無人駕駛航空器產業(yè)的健康有序發(fā)展奠定了法治基礎。
從三農視角出發(fā)，《條例》與農用無人駕駛航空器的生產、應用息息相關，其中部分條文還包含了關于農用無人駕駛航空器的特別規(guī)定。《條例》的出臺對于農用無人駕駛航空器的飛行安全與產業(yè)發(fā)展將會帶來哪些影響？記者對此進行了采訪。
分類管理——明確農用無人駕駛航空器定義
無人駕駛航空器，也就是大家常說的無人機，是指沒有機載駕駛員、自備動力系統(tǒng)的航空器。司法部、國家空中交通管理委員會辦公室負責人表示，無人駕駛航空器類型多，其性能、用途、運行風險等差異也較大，在堅守安全底線的前提下，在監(jiān)管上需要適度體現差異化，不宜“一刀切”。據此，《條例》按照分類管理思路，根據重量、飛行高度、飛行速度等性能指標，將無人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型5個類別，在設計生產、操控人員要求、飛行空域劃設、飛行活動規(guī)范等方面，既明確了一體遵守的規(guī)則，又規(guī)定了差異化的監(jiān)管要求。
值得注意的是，《條例》除了對5類無人駕駛航空器的定義進行明確外，還特別規(guī)定了農用無人駕駛航空器的定義。《條例》第六十二條指出，“農用無人駕駛航空器，是指最大飛行真高不超過30米，最大平飛速度不超過50千米/小時，最大飛行半徑不超過2000米，具備空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力，專門用于植保、播種、投餌等農林牧漁作業(yè)，全程可以隨時人工介入操控的無人駕駛航空器。”
記者注意到，2018年公布的《條例》征求意見稿中，并未出現“農用無人駕駛航空器”相關字眼，而是使用了“植保無人機”這一概念。對此，中國農業(yè)機械化協會、農業(yè)農村部南京農業(yè)機械化研究所植保機械團隊相關負責人表示，團隊有幸參與了《條例》征求意見工作。“《條例》正式公布后，將‘植保無人機’的概念調整為‘農用無人駕駛航空器’，更有利于農用無人機的規(guī)范管理。”該負責人介紹，“隨著技術進步，無人機在農田作業(yè)的類型逐步擴展，出現了輔助授粉、播種、施肥、投餌等多種作業(yè)形式。與植保無人機相比，農用無人駕駛航空器的概念可以涵蓋更多種類的從事農林牧漁作業(yè)的無人駕駛航空器，也更符合農業(yè)生產的實際情況。”
推動發(fā)展——對農用無人駕駛航空器實行相對寬松管理
“《條例》從多個方面落實和體現了促進發(fā)展的要求，對實踐中應用范圍廣、安全風險相對較低的農用無人駕駛航空器實行相對寬松管理。”《條例》公布后，司法部、國家空中交通管理委員會辦公室負責人在答記者問時表示。
本次公布的《條例》中，部分條文體現了對農用無人駕駛航空器管理的特別規(guī)定。例如，《條例》第十一條明確，使用除微型以外的民用無人駕駛航空器從事飛行活動的單位應當申請取得運營合格證。但同時規(guī)定，使用最大起飛重量不超過150千克的農用無人駕駛航空器在農林牧漁區(qū)域上方的適飛空域內從事農林牧漁作業(yè)飛行活動，無需取得運營合格證。
對此，中國農業(yè)機械化協會、農業(yè)農村部南京農業(yè)機械化研究所植保機械團隊相關負責人表示，在《條例》征求意見期間，團隊提出的相關建議在上述條款中有所體現。“總體來看，農用無人駕駛航空器的作業(yè)場景風險較低，且在《條例》出臺前，已有相關技術規(guī)范、指導性文件為行業(yè)自律奠定基礎。因此，我們認為可以補充增加簡化農用無人駕駛航空器申請流程的內容，助力農業(yè)發(fā)展。”該負責人告訴記者。
此外，《條例》第十六條中，還作出了對于農用無人駕駛航空器操控人員培訓、考核的特別規(guī)定。該條款明確，操控小型、中型、大型民用無人駕駛航空器飛行的人員滿足“接受安全操控培訓，并經民用航空管理部門考核合格”等條件后，可以向國務院民用航空主管部門申請取得相應操控員執(zhí)照。但同時規(guī)定，“從事常規(guī)農用無人駕駛航空器作業(yè)飛行活動的人員無需取得操控員執(zhí)照，但應當由農用無人駕駛航空器系統(tǒng)生產者按照國務院民用航空、農業(yè)農村主管部門規(guī)定的內容進行培訓和考核，合格后取得操作證書。”
“我們認為，目前越來越多的農用無人駕駛航空器已實現一鍵起降、全程全自主作業(yè)，相比于通用飛行操控，農用無人駕駛航空器的操控人員需要更多農業(yè)知識、技能培訓，以保證糧食安全、環(huán)境安全、生態(tài)安全，促進農業(yè)發(fā)展。”中國農業(yè)機械化協會、農業(yè)農村部南京農業(yè)機械化研究所植保機械團隊相關負責人表示，“未來，在農用無人駕駛航空器操控人員的培訓、考核方面，需要及時跟進、完善配套制度，對于培訓內容作出更為具體、操作性更強的規(guī)定。”
協同監(jiān)管——明確農業(yè)農村部門管理職責
無人駕駛航空器產業(yè)鏈長、應用領域廣，同時具備生產工具和消費品特征，其制造、銷售與使用事關航空安全、公共安全、國家安全和公眾利益。為確保無人駕駛航空器飛行安全，《條例》規(guī)定了一系列制度措施。其中，在監(jiān)管模式方面，《條例》確立了由國家空中交通管理領導機構統(tǒng)一領導全國無人駕駛航空器飛行管理工作，國務院相關部門、縣級以上各級地方人民政府及其部門、各級空中交通管理機構按照職責分工負責的管理體制。《條例》明確通過無人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務平臺對全國無人駕駛航空器實施動態(tài)監(jiān)管與服務。強化監(jiān)管信息公開，向社會公布有關審批事項、申辦流程、受理單位等信息并及時更新。
中國工程院院士陳志杰認為，本次《條例》的亮點之一，就是對無人駕駛航空器實行協同綜合監(jiān)管。“條例明確了空中交通管理機構、民航、公安等各管理部門職責分工和界面，通過統(tǒng)一的綜合監(jiān)管手段，融合各方管理需求，打通各方協同渠道，支撐各方信息共享，滿足各方利益關切，破解了無人駕駛航空器飛行‘不管就亂、一管就死’的管理頑疾。”陳志杰表示。
值得注意的是，在確立綜合監(jiān)管模式的基礎上，《條例》特別明確了農業(yè)農村部門對于農用無人駕駛航空器的管理職責。《條例》第五十條指出，“違反本條例規(guī)定，未取得操作證書從事常規(guī)農用無人駕駛航空器作業(yè)飛行活動的，由縣級以上地方人民政府農業(yè)農村主管部門責令停止作業(yè)，并處1000元以上1萬元以下的罰款。”中國農業(yè)機械化協會、農業(yè)農村部南京農業(yè)機械化研究所植保機械團隊相關負責人表示：“明確農業(yè)農村部門對于農用無人駕駛航空器的管理職責，更符合實際情況，有利于保障農用無人駕駛航空器的飛行安全。例如，農機監(jiān)理機構作為農業(yè)農村部門專門管理農機安全生產的專業(yè)機構，有農機證照管理和事故處理處罰職能。《條例》在監(jiān)管方面的相關規(guī)定，有利于督促農用無人駕駛航空器的生產者、使用者規(guī)范操作，保障農用無人駕駛航空器飛行安全。”
